ALERTA COLOMBIA Y ALERTA ROSA:¿Complementariedad declarada o antinomia normativa silenciada? Análisis técnico-jurídico del expediente legislativo de la Ley Estatutaria 2584 de 2026

Joan Camilo Villa Zapata

Abogado, Especialista Derechos Humanos y DIH

Las apreciaciones contenidas en este texto son de carácter estrictamente personal y académico, elaboradas a partir del análisis directo de los documentos que conforman el expediente legislativo de la Ley 2584 de 2026 y normas asociadas a la temática.

I. Presentación del problema

El 1.° de junio de 2026 fue sancionada la Ley Estatutaria 2584 de 2026, que crea y reglamenta la Alerta Colombia — Ley Sara Sofía, un mecanismo de difusión masiva vía telecomunicaciones móviles para la búsqueda de niños, niñas y adolescentes menores de 18 años extraviados en el territorio colombiano.

Colombia contaba ya, desde el 13 de septiembre de 2023, con la Ley 2326 de 2023 — Alerta Rosa, y desde noviembre de 2024 con su decreto reglamentario, el Decreto 1428 de 2024. Ese marco normativo regulaba la búsqueda urgente, masiva y diferencial de niñas, niños, adolescentes, jóvenes y mujeres desaparecidos, y ya establecía obligaciones para los operadores de telecomunicaciones, las Comisarías de Familia, la Policía Nacional y la Fiscalía General de la Nación.

La pregunta que este análisis formula — y que ningún documento oficial del expediente legislativo responde — es la siguiente: ¿en qué situación jurídica quedan los operadores institucionales del territorio cuando ambos sistemas se activan simultáneamente sobre la misma víctima?

II. La omisión estructural: la Alerta Rosa ausente en todo el expediente legislativo

El análisis del expediente legislativo completo de la Ley 2584 permite documentar que la Ley 2326 de 2023 no fue mencionada en ninguna etapa del trámite. Se trata de una omisión que atraviesa el ciclo completo de producción normativa:

Ponencia de primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara (octubre de 2023): el representante Carlos Ardila Espinosa presentó la Ponencia Positiva el 25 de octubre de 2023, seis semanas después de la sanción de la Ley 2326. En la sección IV — Marco normativo — el ponente citó los artículos 15, 28 y 44 de la Constitución Política, la Ley 1098 de 2006, la Ley 1804 de 2016 y las políticas de infancia vigentes. La Ley 2326 de 2023 no figura en ninguna parte de ese marco.

Gaceta del Congreso N.° 904 de 2024 — Informe de Conciliación (17 de junio de 2024): el informe de la comisión accidental de conciliación, integrada por el senador Alejandro Carlos Chacón Camargo y el representante Carlos Ardila Espinosa, contiene once páginas de comparación artículo por artículo entre el texto aprobado en Cámara y el aprobado en Senado. En ninguna de esas páginas aparece mencionada la Ley 2326 de 2023 ni el Decreto 1428 de 2024, a pesar de que el punto más controvertido de la conciliación — la edad de activación — era precisamente el que maximizaba el solapamiento con la Alerta Rosa.

Ley 2584 de 2026 sancionada: el texto final tampoco resuelve la articulación. Su artículo 15.° se limita a una cláusula de derogatoria genérica que reza: «deroga todas las disposiciones que le sean contrarias», sin identificar cuáles disposiciones de la Ley 2326 o del Decreto 1428 estarían comprendidas en ese supuesto.

La Ley 2326 de 2023 fue sancionada el 13 de septiembre de 2023. La ponencia de primer debate de la Ley 2584 fue presentada el 25 de octubre de 2023. La omisión no fue un error de oportunidad — el proyecto y la ley preexistente coexistieron durante todo el trámite legislativo, que duró casi tres años, sin que ningún ponente, conciliador o instancia del Ejecutivo advirtiera la tensión.

III. El cambio decisivo que ocurrió en silencio: de 12 a 18 años

La Gaceta N.° 904 de 2024 permite rastrear con precisión el momento en que se produjo la mayor modificación sustancial del proyecto: la ampliación del umbral de edad de 12 a 18 años en el artículo 9.° sobre activación de la Alerta Colombia.

El texto aprobado en plenaria de Cámara fijaba como requisito de activación que «al momento de extraviarse el niño o niña deberá ser menor de 12 años». El texto del Senado modificó ese umbral a «entre 0 y 12 años» en la definición del artículo 2.°, pero amplió el ámbito de activación a todos los menores de 18 años en el artículo 9.°. El informe de conciliación acogió íntegramente el texto del Senado en todos los artículos, sin consignar justificación alguna para esa decisión.

Esta ampliación es normativamente relevante porque es precisamente la franja entre los 12 y los 18 años — adolescentes — la que ya se encontraba bajo el régimen de la Alerta Rosa. Con 12 años como límite, el solapamiento era mínimo. Con 18 años como límite, la zona de cruce abarca toda la adolescencia femenina, que es a su vez el grupo estadísticamente más afectado por la desaparición: según datos del SIRDEC citados en la propia ponencia, de los 47.714 menores desaparecidos entre 2003 y 2022, 27.296 eran niñas y adolescentes — el 57,1% del total.

La decisión de ampliar el umbral a 18 años — que es la decisión con mayor impacto normativo de todo el trámite — se adoptó en la comisión de conciliación, sin debate público registrado en el expediente, y sin que ningún interviniente señalara su incidencia sobre la Ley 2326.

IV. El cambio institucional: de la Policía al ICBF como eje rector

La Gaceta N.° 904 también documenta un segundo cambio estructural igualmente relevante: el desplazamiento de la Policía Nacional por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) como entidad eje del sistema de reporte y activación.

El texto aprobado en Cámara establecía:

«La Policía Nacional dispondrá de un botón de alerta en su página web principal» (Art. 5°, texto Cámara). «La Policía Nacional deberá recolectar estos datos» (Art. 4°, texto Cámara). «Al siguiente día (24 horas) de realizar el reporte, y de no encontrarse el niño, la Policía Nacional deberá realizar la denuncia ante la Fiscalía» (Art. 5°, texto Cámara).

El texto del Senado — que fue el acogido — trasladó esas funciones:

«El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar dispondrá de una ventana especial de alerta en su página web oficial» (Art. 5°, texto Senado / Ley 2584). «La Policía Nacional, en coordinación con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, deberá recolectar estos datos» (Art. 4°, §1, Ley 2584). «Inmediatamente después, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar deberá presentar la denuncia ante la Fiscalía» (Art. 5°, Ley 2584).

Este giro institucional entra en tensión directa con el Decreto 1428 de 2024, que bajo la Alerta Rosa asignó a la Fiscalía General de la Nación y a la Policía Nacional roles activos y específicos en la activación del sistema, articulados con las Comisarías de Familia y las Defensorías. La nueva arquitectura institucional de la Ley 2584 no señala en ninguna parte cómo se relaciona esa cadena con el esquema preexistente del Decreto 1428, ni qué entidad prevalece cuando ambas estructuras convergen sobre el mismo caso.

V. La posición de la Corte Constitucional: control formal sin resolución de la antinomia

La Sentencia C-468 de 2025, con ponencia de la magistrada Lina Marcela Escobar Martínez, declaró la exequibilidad del proyecto de ley estatutaria con condicionamientos y algunas inexequibilidades puntuales. La Corte fue rigurosa en materia de proporcionalidad en el manejo de datos biométricos, protección del interés superior del menor y no discriminación en la activación.

Sin embargo, la Corte no se pronunció sobre la relación entre la Alerta Colombia y la Alerta Rosa. Ello no constituye un reproche al tribunal: en sede de revisión previa de constitucionalidad (Art. 153 C.P.), la Corte examina la conformidad del proyecto con la Constitución, no su articulación con normas legales preexistentes. Pero esa competencia restringida significa que la antinomia normativa identificada en este análisis no recibió examen en ninguna sede — ni legislativa, ni ejecutiva, ni constitucional — durante los casi tres años que duró el trámite de la Ley 2584.

VI. Las cinco tensiones normativas concretas para los operadores territoriales

1. Conflicto de entidad líder. La Ley 2584 sitúa al ICBF como eje rector del reporte y la activación. El Decreto 1428 de 2024 estructuró la Alerta Rosa en torno a la Policía Nacional y la Fiscalía. Ante una niña adolescente desaparecida, los operadores territoriales — especialmente las Comisarías de Familia — no tienen respuesta normativa clara sobre a cuál arquitectura institucional deben acogerse primero.

2. Doble procedimiento de consentimiento. El artículo 3.° de la Ley 2584 exige un «consentimiento informado» específico para el tratamiento de datos biométricos ante la Policía Nacional e ICBF. La Alerta Rosa establece su propio mecanismo de autorización. Una familia que reporta una niña adolescente desaparecida podría enfrentar dos formularios, dos plataformas y dos flujos de autorización simultáneos, con el riesgo de que una alerta se active y la otra no, o de que los datos queden inconsistentes entre sistemas.

3. Jerarquía normativa con derogatoria tácita no delimitada. La Ley 2584 es estatutaria; la Ley 2326 es ordinaria. Conforme a la jurisprudencia constitucional (Sentencia C-687 de 2022), las leyes estatutarias tienen especial jerarquía en el ordenamiento. La cláusula del artículo 15.° de la Ley 2584 — «deroga todas las disposiciones que le sean contrarias» — genera incertidumbre operativa sobre qué disposiciones del Decreto 1428 están comprendidas en esa derogatoria tácita, sin que exista pronunciamiento que lo precise.

4. Ausencia de enfoque de género en la articulación. La Alerta Rosa fue diseñada con enfoque diferencial de género, reconociendo que la desaparición de niñas y mujeres tiene frecuentemente un componente de violencia basada en género (VBG) que requiere protocolos específicos. La Ley 2584 opera con un enfoque neutro de edad, sin prever cómo preservar ese enfoque diferencial cuando la víctima es una niña o adolescente. El decreto reglamentario del Decreto 1428 incluyó disposiciones específicas sobre VBG que podrían quedar en el vacío ante la nueva ley.

5. Impacto en la socialización territorial ya realizada. Entidades como la Gobernación de Antioquia, a través de la Comisión Departamental de Apoyo Institucional a la Búsqueda de Personas Desaparecidas, han adelantado procesos de socialización del Decreto 1428 de 2024 en municipios del departamento. Las Comisarías de Familia, las alcaldías y los operadores de telecomunicaciones recibieron capacitación sobre el protocolo de la Alerta Rosa. La entrada en vigor de la Ley 2584, sin una norma de articulación, obliga a replantear esa socialización sin que exista todavía un marco unificado que la sustituya.

VII. La ventana normativa: el decreto reglamentario del MinTIC

El artículo 14.° de la Ley 2584 de 2026 dispone que el Gobierno Nacional, en cabeza del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MinTIC), en coordinación con la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC), reglamentará lo necesario dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia, es decir, a más tardar el 1.° de diciembre de 2026.

Ese decreto constituye la única oportunidad normativa inmediata para resolver las tensiones identificadas. Para que sea suficiente, deberá pronunciarse expresamente sobre al menos los siguientes puntos:

a) Si la Alerta Colombia absorbe, sustituye o coexiste con la Alerta Rosa para niñas y adolescentes menores de 18 años, y bajo qué condiciones opera cada sistema.

b) Cuál entidad lidera la coordinación cuando un caso activa simultáneamente ambas alertas, y cuál protocolo de consentimiento prevalece.

c) Cómo se preserva el enfoque diferencial de género previsto en la Ley 2326 y el Decreto 1428 dentro del nuevo sistema de difusión masiva creado por la Ley 2584.

d) Qué ajustes deben realizar los operadores territoriales — Comisarías de Familia, Defensorías, alcaldías — que ya fueron capacitados bajo el protocolo del Decreto 1428.

Las entidades territoriales que participan activamente en la socialización del Decreto 1428 de 2024 —como la Gobernación de Antioquia a través de su Comisión Departamental— se encuentran en una posición técnica y territorial privilegiada para elevar estas observaciones al MinTIC, al ICBF y al Ministerio de Justicia durante la fase de construcción del decreto reglamentario, que aún está abierta.

VIII. Conclusión: el silencio legislativo como riesgo operativo

La Ley 2584 de 2026 es una iniciativa valiosa y necesaria. Los datos del SIRDEC citados en su propia ponencia — más de 40.000 menores desaparecidos en dos décadas, con el 97,1% de los casos sin información sobre las causas — justifican plenamente la urgencia de un mecanismo de difusión masiva con rango estatutario.

Sin embargo, el análisis del expediente legislativo completo — la ponencia de primer debate, la Gaceta N.° 904 de conciliación y el texto sancionado — revela con precisión documental que la Ley 2326 de 2023 y el Decreto 1428 de 2024 fueron ignorados durante la totalidad del trámite legislativo. Esa omisión no fue casual ni subsanada: atravesó tres años de debates, cuatro instancias parlamentarias, una comisión de conciliación y una revisión de constitucionalidad, sin que ninguna de ellas la advirtiera.

El resultado es un ordenamiento jurídico que, en materia de búsqueda de niñas y adolescentes desaparecidas, tiene hoy dos sistemas paralelos, dos entidades líderes en tensión, dos plataformas de reporte sin protocolo de articulación y una cláusula de derogatoria genérica que traslada a los operadores y a los jueces la carga de resolver en tiempo real lo que el legislador omitió resolver en tres años.

Esa carga no es admisible en materia de protección de la niñez. Cuando la urgencia es la vida de un menor, la ambigüedad normativa no es una discusión académica pendiente: es un riesgo operativo inmediato. El decreto reglamentario del MinTIC tiene hasta el 1.° de diciembre de 2026 para corregir lo que el proceso legislativo no hizo. Ese plazo es estrecho y la tarea, técnicamente compleja.

Corresponde a los operadores institucionales del territorio — y en particular a quienes trabajan en la articulación interinstitucional de la búsqueda de personas desaparecidas — hacer llegar estas observaciones a las instancias con competencia reglamentaria antes de que el silencio se convierta en norma.

Medellín, junio de 2026.

Fuentes del expediente legislativo consultadas:

— Ley Estatutaria 2584 de 2026 (sancionada el 1.° de junio de 2026).

— Informe de Ponencia Positiva para primer debate, Proyecto de Ley Estatutaria N.° 266 de 2023 Cámara,

   Representante Carlos Ardila Espinosa, 25 de octubre de 2023.

— Gaceta del Congreso N.° 904 del 17 de junio de 2024 — Informe de Conciliación,

   Sen. Alejandro Carlos Chacón Camargo y Rep. Carlos Ardila Espinosa.

— Ley 2326 de 2023 (Alerta Rosa).

— Decreto 1428 de 2024 (reglamentario de la Ley 2326).

— Sentencia C-468 de 2025, Corte Constitucional, M.P. Lina Marcela